/Главная

Аверкиев Игорь Валерьевич

Страницы Аверкиева

Правозащитники и власть в Пермской области. 1996-1999
(с комментариями 2004 года)


Направления взаимодействия

Применительно к Пермской области трудно говорить о правозащитном движении именно как о "движении", которое предполагает относительную массовость, географическую широту и институциональную согласованность действий:

  • число правозащитных организаций в области относительно невелико (не более 7-15-ти, в зависимости от критериев подсчета);

  • основной "объем" правозащитной деятельности сконцентрирован в областном центре;

  • существующие правозащитные организации не объединены, как это имеет место во многих регионах, ни рамочным соглашением, ни какой-либо координационно-совещательной структурой (например, в Свердловской области "Союз правозащитных организаций").

    (К 2004 году ситуация в целом мало изменилась, но общее число организаций сократилось).

    Вместе с тем, деятельность правозащитных организаций в Пермской области (или, по крайней мере, в Перми) имеет вполне ощутимые результаты. В ряде сфер общественной жизни правозащитные организации являются реальным и активным субъектом, чья позиция в значительной степени определяет положение дел. К несомненным достижениям пермских правозащитников 90-х годов можно отнести следующее:

  • В Перми и некоторых районных центрах области правозащитная деятельность стала естественной, заметной и полезной для граждан частью общественной жизни. Повседневная деятельность пермских правозащитных организаций - это, прежде всего сотни, а с годами и тысячи конкретных людей, получивших конкретную правовую помощь, восстановивших свои права. Это десятки выигранных судов, сотни споров между государственными органами и гражданами, разрешенные в пользу последних в досудебном порядке. (К 2004 году показатели с десятков возросли до сотен, с сотен - до тысяч).

  • К 1997 году в Перми сложилась стабильно функционирующая негосударственная благотворительная система правозащитного консультирования граждан. Любой житель Перми и области может бесплатно получить квалифицированную устную или письменную консультацию практически по любому вопросу в сфере защиты прав человека (к сожалению, для жителей области, кроме городов Чайковский, Соликамск и с. Карагай, эта консультация будет сопровождаться неизбежными накладными расходами: стоимость почтового отправления или проезда до Перми и обратно). Всего с середины 90-х годов правозащитную консультационную помощь получили порядка 14-16 тысяч пермяков. Основная масса консультаций осуществляется через общественную приемную Пермского регионального правозащитного центра и его отделений, одновременно специализированную консультационную помощь оказывают Совет родителей военнослужащих Прикамья, Пермский областной комитет солдатских матерей, Ассоциация жертв политических репрессий, Пермский медицинский правозащитный центр, Общество содействия автолюбителям. (К 2004 году через различные общественные приемные правозащитного толка ежегодно проходят 4-6 тысяч человек).

  • В Пермской области создан единственный в России Мемориальный музей истории политических репрессий и тоталитаризма "Пермь-36" на базе последней советской колонии для политических заключенных в селе Кучино Чусовского района. Музей создавался силами пермского "Мемориала" при поддержке областной администрации, международных благотворительных фондов, ряда пермских предприятий и правозащитных организаций. Музей функционирует и фактически становится культурно-просветительским центром российского правозащитного сообщества. (К 2004 году ситуация в худшую сторону не изменилась).

  • Одним из наиболее развитых направлений правозащиты в Пермской области является защита прав в сфере военной службы. Различная специализация трех правозащитных организаций, занимающихся этой проблематикой (Правозащитный центр, Совет родителей военнослужащих, Комитет солдатских матерей), позволила обеспечить правозащитной помощью призывников, военнослужащих срочной и сверхсрочной службы, членов их семей на разных стадиях их взаимоотношений с армией. (К сожалению, правозащитная помощь военнослужащим, в основном, оказывается, по "земляческому принципу". В определенной степени это естественно - в пермские правозащитные организации обращаются, как правило, жители области. Но то обстоятельство, что воинские части, размещенные на территории области, в которых пермяки почти не служат, существуют без местного "правозащитного надзора", конечно, ненормально). Одним из результатов этой деятельности стало фактическое признание пермскими судами права на альтернативную службу, причем это право (отсрочка до принятия закона) предоставляется не только тем, кто не хочет служить в армии по религиозным мотивам, но в 1998 году имел место прецедент предоставления альтернативной службы призывнику и с пацифистскими убеждениями, после которого было принято еще несколько таких судебных решений. "Мемориал", Правозащитный центр и Совет родителей военнослужащих попытались закрепить успех, и вышли с инициативой в администрацию и Законодательное собрание области провести эксперимент по прохождению альтернативной гражданской службы в Пермской области. Был разработан соответствующий законопроект, проведены его общественные слушания. В настоящий момент, в связи с рекомендацией Генеральной прокуратуры не принимать законы об АГС на уровне субъекта Федерации, процесс заморожен. (К 2004 году основная тенденция в этой сфере - активизация гражданского контроля воинских частей).

  • Еще в начале 90-х годов в рамках "Мемориала" и Ассоциации жертв политических репрессий при поддержке областной администрации была создана достаточно эффективная система правовой и социальной помощи репрессированным. В настоящее время под опекой мемориальцев находится около 6 тыс. репрессированных. (К 2004 году - без особых изменений).

  • "Специальное предложение" пермских правозащитников последних лет - защита прав пациентов, потребителей медицинских услуг. Учрежденный правозащитными организациями Пермский медицинский правозащитный центр не только непосредственно оказывает правовую помощь гражданам, но и активно привлекает внимание органов власти, медицинских учреждений и ассоциаций к проблеме правовой незащищенности участников медицинского процесса. (В 2004 году ПМПЦ добился включения в областной бюджет статьи расходов на страхование гражданской ответственности медицинских учреждений).

  • С 1996 года пермские правозащитники активно участвуют в правотворческой деятельности. Сотрудники Правозащитного центра и Гражданской палаты разработали проекты областных законов "О социальной защите населения на территории Пермской области" (Закон принят Законодательным собранием), "Об уполномоченном по правам человека Пермской области" (закон отклонен ЗС) (закон принят в 2000 году), "О благотворительной деятельности на территории Пермской области" (находится на рассмотрении в ЗС) (закон принят в 2003 году, но в другой редакции), "Об альтернативной гражданской службе в Пермской области" (законопроект дискутируется в областных органах власти) (закон не рассматривался Законодательным Собранием). В настоящее время разрабатываются проект областного Закона "О социальном заказе" (закон принят в 2000 году) и концепция Закона "Об адресной социальной помощи" (законопроект не был написан). (В 2003 году Пермской гражданской палатой был разработан и подписан губернатором проект Распоряжения "Об эксперименте по организации общественного контроля интернатных, социально-реабилитационных учреждений и домов ребенка города Перми и Пермского района". В 2004 году по заказу администрации Пермской области Гражданской палатой разработаны проекты указов губернатора "О службах по устройству детей на воспитание в семьи", "Об организации семейных воспитательных групп в Пермской области", разрабатывается проект закона "О системе профилактики социального сиротства и защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, в Пермской области").

  • Большое внимание пермские правозащитники уделяют преподаванию прав человека. При "Мемориале" действует Школа прав человека, был разработан курс "Права человека" и апробирован в трех школах и педагогическом университете. Издано методическое пособие для учителей "Права человека: методика преподавания в школе (9-10-е классы)". Сформировалась группа правозащитников и учителей, активно "продвигающих" преподавание прав человека в пермских школах. Правозащитный центр проводит правозащитные курсы для студентов-юристов. Чайковское отделение ПРПЦ создало Учебный центр прав человека. (К 2004 году деятельность по преподаванию прав человека в школах и ВУЗах области значительно расширилась, в ней участвуют не только "Мемориал", Правозащитный центр и Гражданская палата, но и новая организация - "Центр гражданского образования и прав человека").

  • В 1996-98 гг. Правозащитный центр стал одним из эпицентров методической деятельности российских правозащитников. За это время было разработаны 32 правозащитные методики и технологии, издано 7 методических брошюр и два информационно-справочных пособия: "Правозащитная хрестоматия для заключенного" и "Альтернативная гражданская служба", регулярно выходила правозащитная информационно-методическая газета "За человека". Общий тираж изданий составил около 40 тыс. экз. (К 2004 году тираж методических изданий увеличился до 80 тыс.).

    Особенности взаимодействия

    Естественно, пермское правозащитное сообщество имеет некоторую специфику, вытекающую из социально-экономических особенностей региона, историко-культурных и общественно-политических традиций, сложившихся в Прикамье.

    Прежде всего, нужно отметить относительно спокойные, по крайней мере, внешне, терпимые взаимоотношения между правозащитниками и органами власти. Естественный антагонизм между правозащитниками и властью, взаимное недоверие и подозрительность, безусловно, имеют место, как и в других регионах России, но, как правило, не принимают форму открытого скандального столкновения. Более того, в правозащитном просвещении, наименее опасной для государства форме правозащитной деятельности, даже имеют место очаги прямого сотрудничества (создание Музея "Пермь - 36", преподавание прав человека в школах и т.п.).

    Наиболее мягко, а иногда и конструктивно складываются отношения между правозащитниками и администрацией Пермской области. Большинство руководителей основных пермских правозащитных организаций, в силу тех или иных обстоятельств, лично знакомы со многими руководителями высшего и среднего звена областной власти (и те и другие вышли из перемешавшего всех котла Перестройки). Поэтому создается возможность решать некоторые проблемы в процессе личного общения, как минимум, рассчитывая на терпимость, как максимум, на понимание. Это не означает, что все проблемы решаются, скорее наоборот, большинство из них, как и везде, "заговариваются", "заматываются", "спускаются на тормозах". Так произошло с законопроектом "Об уполномоченном…", с экспериментом о прохождении в области альтернативной гражданской службы, с организацией допуска представителей Правозащитного центра в пенитенциарные учреждения области и т.д. Но, что очень важно, не нашедшие общего языка стороны почти никогда не расходятся непримиримыми врагами, при всем взаимном недоверии и подозрительности, почти всегда остается шанс для продолжения диалога. Сегодня акцентирование на этом внимания может казаться мелочью, или даже своего рода правозащитным соглашательством, но, с точки зрения будущего прав человека в Прикамье, складывающихся традиций взаимоотношений местной власти и общества, формирования корпоративной этики и политической культуры пермского истеблишмента, эта формальная терпимость с прожилками взаимопонимания не может не рассматриваться как важная позитивная особенность пермской региональной власти. (К 2004 году эта "позитивная особенность" остается основной тенденцией во взаимоотношениях власти и правозащитных организаций Пермской области).

    В качестве примеров более или менее успешной совместной деятельности правозащитных организаций и высших областных органов власти можно назвать:

  • Сотрудничество Правозащитного центра и областного Комитета социальной защиты населения в разработке социального законодательства Пермской области. По согласованным направлениям нормотворчества и в случае общности подходов ПРПЦ выступал разработчиком законопроектов, а Комитет - заказчиком и "официальным лоббистом". Хотя сам факт отраден, но об эффективности такого сотрудничества говорить еще рано: один законопроект был принят ЗС, но с существенными изменениями, против которых выступал ПРПЦ; один закон, за полтора года пройдя все "круги ада" в областной администрации, с меньшими потерями поступил, наконец, в ЗС и готовится к первому чтению; и концепция еще одного законопроекта в настоящее время согласовывается между ПРПЦ и Комитетом социальной защиты. (К 2004 году сотрудничество с Комитетом социальной защиты продолжается, но в основном в сфере гражданского контроля социальных учреждений).

  • Практически совместный проект "Мемориала", областной администрации и Законодательного Собрания - Музей "Пермь-36", частично финансируемый из областного бюджета, морально и политически поддерживаемый губернатором Г.В. Игумновым. (Конструктивное взаимодействие продолжалось и с губернатором Ю.П. Трутневым, и с и.о. губернатора О.А. Чиркуновым).

  • В целом неудачная попытка принятия в Пермской области Закона "Об уполномоченном по правам человека" (законопроект был отклонен депутатами ЗС и даже не допущен до первого чтения), начиналась с сотрудничества ПРПЦ и областной администрации по разработке закона и согласованию основных его положений. В результате текст законопроекта был написан юристами ПРПЦ, а в качестве законодательной инициативы представлен Законодательному Собранию вице-губернатором. (В конечном счете, после различных усилий, Закон был принят в 2000 году, Уполномоченный избран, правозащитные организации, при некоторых оговорках, с ним сотрудничают по отдельным направлениям работы).

    Справедливости ради нужно отметить, что относительно нормальные, "рабочие" отношения между правозащитными организациями и высшими органами государственной власти в Пермской области имеют под собой и вполне объективные корни. Взаимоотношения администрации Пермской области и Законодательного собрания с населением функционально деперсонифицированы. Объектами их властных полномочий, законных или незаконных, справедливых или несправедливых действий, являются не непосредственно конкретные граждане, личности, а административные территории, группы населения, властные институты, предприятия, организации. В то время как всякий факт нарушения прав человека четко персонифицирован: всегда есть конкретный (-ые) человек (люди), чьи права нарушены и всегда есть конкретный человек (орган), посягнувший на права именно этого (этих) человека (людей). Поэтому, не имея, как правило, административно-властных отношений с конкретными гражданами, функционеры областной администрации и депутаты Законодательного собрания не имеют и возможности прямо нарушать их права и, соответственно, не представляют формально-юридического интереса для правозащитников как непосредственные правонарушители, а, следовательно, и возможные ответчики в суде. Соответственно, и правозащитники очень редко воспринимаются областными чиновниками и депутатами как реальная угроза для их личного благополучия. Что касается политического противостояния, которое иногда возникает между правозащитниками и областной властью по поводу тех или иных законодательных или административных инициатив последней, то оно протекает, по всей видимости, в терпимых для чиновников и депутатов формах.

    Совсем иначе складываются взаимоотношения между правозащитными организациями и их институциональными (естественными) властными оппонентами, т.е. конкретными административными и правоохранительными органами, функционеры которых либо сами непосредственно нарушают права человека (имея для этого массу возможностей и мотивов), либо обязаны, но не принимают адекватных мер по защите нарушенных прав. (Время подтвердило эту тенденцию).

    Например, очень напряженны отношения Правозащитного центра с прокуратурами, судами, органами МВД различных уровней. Правозащитный центр пытается привлечь внимание правоохранительных органов к наиболее вопиющим нарушениям прав человека в пенитенциарной сфере, в армии, в работе муниципальной милиции, в образовании, здравоохранении. Правоохранительные органы мужественно защищаются отписками. (К 2004 году ситуация серьезно изменилась только в пенитенциарной сфере (см. ниже), с ГУВД Правозащитный центр ведет переговоры о заключении соглашения, стал возможным гражданский контроль спецучреждений УВД (ИВС, медвытрезвители и др.).

    Практически бесполезно обращаться в прокуратуры и органы МВД с жалобами на неправомерные действия сотрудников милиции - с железной последовательностью факты всякий раз не подтверждаются. Можно, конечно, предположить, что среди граждан, обращающихся в ПРПЦ с жалобами на неправомерное задержание или избиение сотрудниками милиции, есть люди с избытком фантазии или просто недобросовестные, но предположить, что абсолютно все они лжецы - невозможно. (К 2004 году ситуация практически не изменилась).

    Конечно, есть и выигранные судебные дела, и дела, разрешенные в пользу граждан в досудебном порядке, но все это часто не благодаря, а вопреки усилиям правоохранительных органов.

    Несмотря на жесткое разделение функций, правоохранительные органы очень солидарно и согласованно противостоят правозащитникам. Например, областная прокуратура не допускает без санкции следователя защитников от ПРПЦ к заключенным в СИЗО, а Ленинский районный суд уже полгода ведет бюрократическую "переписку" с Центром, отказываясь принять исковое заявление, в котором обжалуются эти неправомерные действия прокуратуры.

    Больше года после ходатайства администрации области пермское УИН "разрешает" сотрудникам Правозащитного центра посещать пермские колонии и СИЗО. Несколько раз правозащитники писали одни и те же заявления, согласовывали списки допущенных и всякий раз была необходимая мелочь, из-за которой все срывалось: то УИНу не нравилось наличие судимости у одного из правозащитников, то, договорившись о посещении колоний вообще, не удавалось договориться в частности. Однажды "допустили" в СИЗО с условием, что осмотреть можно только пустые камеры. На последнее письмо-напоминание просто нет ответа. (К 2004 году ситуация изменилась кардинально: подписан Договор о сотрудничестве между ГУИН и Пермским региональным правозащитным центром. Создан Общественный совет при ГУИН, больше половины членов которого - представители правозащитных организаций. Правозащитный центр осуществляет регулярный гражданский контроль исправительных учреждений и следственных изоляторов Пермской области).

    Приблизительно также складываются взаимоотношения между Центром помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Надежда" и областными миграционными службами - Центру не раз приходилось обжаловать в суде действия последних. Исключительно через суд общаются друг с другом Общество содействия автолюбителям и областная ГИБДД. В жестком противостоянии с местными властями часто находится и Карагайское отделение ПРПЦ - сельский депрессивный район с традиционным всевластием администрации, с "вековыми" задолженностями по всевозможным выплатам выносит правозащитников на самое острие социальных проблем. Вполне конструктивные инициативы Совета родителей военнослужащих фактически игнорируется Облвоенкоматом и райвоенкоматами Перми.

    Но есть и другие примеры. Нормальными можно назвать отношения с местной администрацией у Чайковского отделения ПРПЦ, причем это одно из наиболее эффективно и масштабно работающих отделений Центра, имеющее консультационные пункты в шести микрорайонах города, правда, по характеру деятельности это скорее благотворительная юридическая консультация. Если у Совета родителей военнослужащих отношения с Облвоенкоматом не складываются, то Комитету солдатских матерей удалось найти общий язык с областными военными чиновниками и даже разместить свой консультационный пункт на областном призывном пункте. Кизеловский правозащитный центр непосредственно сотрудничает с администрациями нескольких колоний, как минимум, в вопросах организации гуманитарной помощи заключенным, снабжения их правозащитной литературой. Даже в отношениях ПРПЦ и УИНа есть радужные страницы: достигнута договоренность о трансляции в колониях радиопередач по правам заключенных (передачи разработаны московской общественной организацией "Информация Консультация Содействие").

    Несмотря на разнообразие форм взаимодействия правозащитных организаций и властных структур и наличие в каждом правиле своих исключений, можно выделить основные закономерности, обуславливающие степень конфронтации и сотрудничества правозащитников и власти.

    1. Чем дальше орган или чиновник по своим обязанностям от практического решения конкретных проблем конкретных людей, тем терпимее и конструктивнее его взаимоотношения с правозащитниками.

    2. Взаимоотношения тем лучше, чем меньше правозащитники поднимают вопросы нарушенных прав и чем больше занимаются социальной защитой, гуманитарными акциями, просвещением.

    3. Взаимоотношения с властью лучше в тех сферах правозащиты, где нарушителями прав граждан являются не органы власти, а предприятия, общественные организации, другие граждане.

    4. При наличии внутривластных противоречий, одна из сторон конфликта в нападках на другую может использовать правозащитную риторику и аргументацию, тогда может возникнуть и временный альянс конкретной правозащитной организации и конкретного органа власти против ситуативно общего врага.

    5. И последнее, самое очевидное и интегрирующее все предыдущее. Чем меньше претензии правозащитников чреваты персональной ответственностью для чиновника (уголовной, административной, дисциплинарной, политической и даже моральной), тем он спокойнее и конструктивнее.

    Существенные поправки в "срабатывание" этих закономерностей вносит "субъективный фактор". Например, очень многое зависит от готовности и способности сторон идти на личный контакт, решать проблемы не в переписке, а при непосредственном общении. Существенно отравляет отношения и взаимная подозрительность и снобизм. Для чиновника правозащитник априорно выскочка, безусловный непрофессионал, демагог, с каким-то затаенным нечистым интересом. Для правозащитника чиновник столь же априорно лишенный интеллекта бюрократ, заведомый коррупционер и реакционер, питающийся правами человека.

    Проблема органов государственной защиты прав человека

    В Пермской области специальные органы "государственной правозащиты" отсутствуют. Хотя были попытки ввести в области и институт Уполномоченного по правам человека, и создать Комиссию по правам человека при губернаторе.

    Закон "Об уполномоченном по правам человека в Пермской области" был разработан Правозащитным центром в конце 1996 года, одобрен губернатором, и совершенно не одобрен Законодательным собранием осенью 1997 года. Вряд ли решение депутатов было до конца осознанным и рациональным. По всей видимости, законопроект политически и психологически застал законодателей врасплох. Толком не понимая, о чем идет речь и чем конкретно законопроект выгоден-невыгоден (по российской законодательной традиции мало кто его и прочитал), большинство депутатов, незаинтересованных непосредственно в законе, привычно пошли на поводу у своей подозрительности и большинством голосов поддержали предложение мэра Перми Ю. Трутнева Закон не рассматривать. Надо сказать, что и вице-губернатор В. Сергеев, представлявший Закон, особенно не настаивал на его принятии. (О современной ситуации см. выше).

    Еще раньше, "в первом чтении", был решен вопрос с Комиссией по правам человека при губернаторе. Летом 1996 года, после Указа Президента о поддержке правозащитного движения губернатор Пермской области Геннадий Игумнов и руководители Правозащитного центра и "Мемориала" обсудили возможность создания правозащитной Комиссии при губернаторе. Губернатор готов был учредить Комиссию как совещательный координационный орган с паритетным составом представителей, на общественных началах, от правозащитных организаций и областной администрации. Директор Правозащитного центра И. Аверкиев настаивал на том, чтобы при такой Комиссии обязательно существовал консультационный пункт из 2-3 оплачиваемых юристов, с помощью которых Комиссия могла бы вести регулярный прием граждан и, как минимум, предоставлять нуждающимся квалифицированную правовую помощь. В связи с тем, что на том этапе областная администрация не имела возможностей для финансирования консультационного пункта при Комиссии, было принято совместное решение о приостановлении деятельности по созданию Комиссии. Тогда же было решено направить совместные усилия на создание в Пермской области института Уполномоченного по правам человека, как более эффективного, чем Комиссия, органа государственной защиты прав человека. Правозащитный центр приступил к разработке соответствующего законопроекта. О дальнейшем разворачивании событий сообщалось выше.

    Что касается Комиссии по правам человека при губернаторе, то со времени описываемых событий ни правозащитные организации, ни губернатор не поднимали снова вопроса о создании Комиссии. Только весной 1999 года по инициативе отдела по связям с общественностью и средствами массовой информации администрации Пермской области были проведены консультации с Правозащитным центром, где вновь была обсуждена возможность создания Комиссии. Решили, что возможность такая есть. На первичном уровне были согласованы принципы формирования Комиссии и предмет ее деятельности. (В конечном счете Комиссия не была создана по причине нецелесообразности с точки зрения Правозащитного центра).

    Размещено 25.09.2004

    /Главная

  • На сайт ПРПЦ-ПГП
    Designed by VNV

    [an error occurred while processing this directive]