НОВЫЙ САЙТ ПРПЦ НА NEW.PRPC.RU





Главная

Послесловие: Что принесла Прикамью важнейшая из современных реформ?

Читайте на сайте Пермского регионально правозащитного центра - "Короткий поводок самоуправления". О том как в Пермском крае выстроена вертикаль власти, о том, насколько эта вертикаль неэффективна и почему проводимые "сверху" реформы чаще всего не дают ожидаемый результат - об этом и о многом другом в статье журналиста газеты "За человека" Василия Александровича Мосеева.

ПРПЦ

 

Короткий поводок самоуправления

Василий Мосеев
Было время, когда депутаты Государственной думы откровенно делились с журналистами, а, значит, и с народом, своими размышлениями о действии законов, судьбе страны… Так, в 2003 году депутат Владимир Рыжков один из первых в России выступил перед нами с анализом только что принятого, уже третьего с 1991 года, варианта закона о местном самоуправлении (МСУ). Еще тогда политик высказал сомнение в успехе реформы, начатой наспех и сверху, без продуманной финансовой обеспеченности органов местного самоуправления. И предсказал грядущие серьезные проблемы.

Пермский край по внедрению (именно внедрению!) самоуправления являлся одним из первых в стране. Было обнародовано даже такое сообщение: "Закон о местном самоуправлении в Пермском крае полностью введен 16 марта 2006 года". Ровно пять лет назад. Давайте рассмотрим, что же изменилось во время реформ в жизни прикамских поселенцев.

Далека ли была власть от народа?
- Целью реформы местного самоуправления является приближение органов власти к людям. Каждый сейчас сможет в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями решить свои проблемы,- так говорили организаторы преобразований местной власти в нашем крае.

Так насколько все же далека была эта власть от народа и почему возникла потребность в срочном "приближении"?

Пожалуй, самым интересным будет анализ процесса в сельских и лесных районах края. До начала реформ управления самыми близкими к населению здесь были сельские и поселковые советы. На их территориях, как и сейчас в поселениях, избирались депутаты. Из их числа формировался исполнительный комитет, избирался председатель и секретарь. Деятельность сельских и поселковых советов полностью финансировалась из бюджетов районов, "своими" были только деньги от самообложения налогом населения.

В бюджетах первичного звена власти жестко регламентировались штатное расписание и затраты на содержание и ремонт административных зданий, клубов, библиотек, местных дорог, помещений фельдшерско-акушерских пунктов, водопроводов… Круг обязанностей был почти такой же, как у нынешних сельских поселений. Разве что эти органы власти были обязаны вести еще прописку и выписку жителей, регистрировать новорожденных, браки и смерти. С незначительной разницей (кое-где через местные советы финансировались еще школы, участковые больницы и т.д.) такая единая система советов была на территории всей страны, от Калининграда до Владивостока.

Были ли эти органы власти далекими от населения? Я бы так не сказал. В них избирались обычные селяне. Они и решали повседневные вопросы местной жизни: чистка родников, общественных колодцев, освещение улиц, границы земельных участков, ссоры соседей… Мой отец многие годы был депутатом сельского совета. И к нему часто приходили односельчане с просьбами, предложениями, требованиями. Обычное дело для сельского депутата.

Но все же центральным звеном управления до реформы были районные советы и их исполнительные органы. Штаты в разных службах, по сравнению с нынешними, хоть и немногочисленные, но их специалисты в районах контролировали все, кроме, разве что, миграции перелетных птиц. И каждая служба по своему направлению дублировала сельские и поселковые советы. Если даже не вспоминать повсеместное партийное влияние, в управлении длительное время было реальное двоевластие, дублирование полномочий.

В новых экономических условиях сложившуюся систему власти, конечно же, надо было реформировать. Заинтересовать органы местного самоуправления в экономическом развитии своих территорий, их обустройстве, четко разделить решение вопросов между поселенческими, районными, органами МСУ и государственной власти, договориться о механизмах принятия решений и взаимодействия в работе… Все эти, да и многие другие аспекты законодатели старались учесть при принятии в 2003 году закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", всем известного № 131-ФЗ.

На деле все по-другому
В России местное самоуправление все же имеет исторические корни. Правда, царские. В 1864 году при Александре II "для заведования местными хозяйственными делами", были созданы выборные уездные, а потом, в 1870 году, и губернские земские собрания. После революции за более чем 70-летний период земский опыт был подрастерян. И при реформе МСУ в новых экономических условиях наши законодатели взяли за основу, конечно же, зарубежный. А там опыт тоже разный, в каждой стране свои традиции, своя история борьбы населения за самоуправление.

У нас же население не борется. Смиренно ждет, когда хотя бы местную власть даруют сверху. С 2006 года эта власть таким образом и была, вроде, дарована. Как задумывалось при подготовке закона, она должна была стать самостоятельной, заинтересованной в развитии территории и поэтому действительно стать ближе, чем раньше, к повседневным заботам населения.

Не стану погружать читателя в дебри многостраничного законодательного акта. Выделю лишь суть документа: все муниципальные образования - поселенческие, районные, городские - юридически равны, самостоятельны. Каждое образование решает свои вопросы местного значения, распоряжается своим имуществом. Например, сельское поселение содержит местные дороги, клубы, библиотеки, решает вопросы по жилищно-коммунальному хозяйству. А муниципальная районная власть организует охрану общественного порядка и окружающей среды, работу школ, архивов, опеку и попечительство… У каждого муниципального образования законодательно закреплены свои источники доходов в бюджеты. Только трудись для блага населения!

Но в том то и дело, что проводимые "сверху" реформы чаще всего не дают ожидаемый результат. Так, в законе как не было, так и нет даже после многочисленных пересмотров гибкого механизма по формированию объема полномочий поселений. Большое, с соответствующим бюджетом, или маленькое, с мизерным финансовым обеспечением, - объем решаемых вопросов одинаков.

При преобразовании местного самоуправления в сельской местности объектом приложения управленческих сил оказался один и тот же житель поселения и района. И в самом законе с самого начала была масса пересечений полномочий руководств поселений и районов. Более того, за пять лет действия закона он пересматривался по моим подсчетам более 50 раз. Причем пересматривался так, что запутанность полномочий между поселениями и районами только возрастала. И сегодня по закону неясны обязанности поселковых и районных муниципальных образований по обеспечению населения транспортными, жилищно-коммунальными и бытовыми услугами, кто все же занимается культурой, молодежной политикой…

- Вот смотрите, в законе об обязанностях поселений написано: "Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора", - говорит мне глава Моховского поселения Вадим Мальцев. - Хорошо, мусор мы собрали. А куда везти, если про муниципальный район сказано, что его задача - "Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов". Нет в нашем Кунгурском районе утилизации! Как и в других сельских районах страны. Но почему тогда в законе не сказано, кто содержит свалки или хранит бытовые отходы?

Это только пример. Именно такая запутанность в решении местных вопросов привела эти муниципальные образования сначала к заключению местных договоров о разграничении обязанностей, а потом и вовсе к не предусмотренному законом о МСУ подчинению поселений районам, то есть созданию двухуровневой модели местного самоуправления, где главным звеном является районное. А вот такой системы нигде в мире нет. Эксперты считают ее дорогой и не эффективной. Но именно такая модель полностью совпадает с политикой государственной власти по выстраиванию управляемой вертикали власти.

Этот грустный вывод подтверждает такой факт. В тщательно изученном мною сводном докладе о результатах мониторинга эффективности деятельности МСУ Пермского края за 2009 год (за 2010 год доклада на сайте правительства все еще нет) о деятельности поселений, а их в регионе 279, не сказано ни слова. Словно таких органов местного самоуправления в Пермском крае и нет. Получается, самые близкие к населению органы власти на региональном уровне таковыми совсем не считаются…

Так стала ли все же ближе власть к населению? После проведенного укрупнения первичных органов власти, именуемых поселениями, жителям многих населенных пунктов стало труднее добираться до начальства. И сложнее решить любые житейские вопросы, потому что они зачастую не могут разобраться в запутанном распределение обязанностей двухуровневой власти. Дальше от народа стали и депутаты: часто в один округ входит несколько деревень. Да еще в каждом районе сложились свои правила управления. В итоге власть реально от населения даже отдалена. Получились те же сельские советы, но в гораздо худшем варианте.

Остается все же соответствующая реалиям рыночных отношений предусмотренная законом система формирования бюджетов муниципальных образований.

Деньги и их роль…
Беседуем с главой Култаевского поселения Андреем Щикалевым. Руководителем он стал пять лет назад.

- В первый год моей работы бюджет поселения был шесть миллионов рублей. Из них половина - дотации. Сегодня в бюджете 36 миллионов рублей, - рассказывает Андрей Викторович. - Я каждый день занимаюсь бюджетом. Работаю с населением, предпринимателями…

Село Култаево Пермского района - удачный пример работы местного самоуправления. Фото: Валерий Чепкасов

Село Култаево Пермского района - удачный пример работы местного самоуправления.
Фото: Валерий Чепкасов

Глава увлеченно рассказывает о работе с молодежью, ветеранами, строительстве дорог, газопровода. Не так давно в поселении было создано муниципальное учреждение "Защитник" с двумя пожарными машинами. Тушить пожары, конечно, обязанность государственных служб. Но на территории поселения 33 деревни и с бедой, если приходит, надо бороться вместе.

Такое поселение в нашем регионе, скорее, исключение. Не будем забывать, что в селе Култаево Пермского района еще не так давно был колхоз-миллионер "Россия" с его высоким интеллектуальным потенциалом, производственными мощностями и развитой инфраструктурой. Поселение возглавляет хороший организатор, экономист.

Но и Култаевское, и все, до одного, сельские поселения Пермского края получают дотации из регионального бюджета. Как раньше, при системе сельских советов…

В законе о местном самоуправлении, том самом №131-ФЗ, и, соответственно, в Налоговом кодексе установлена система налоговых сборов для формирования бюджетов сельских поселений, районов, городов. Конкретно в бюджеты сельских поселений, например, поступают средства от уплаты налогов на землю, на имущество и части подоходного налога физических лиц…

При принятии закона это был принципиально новый подход: хочешь жить лучше, на деле решать местные проблемы - развивай свою территорию! Но только подход. Фактически получилось "как всегда". Начну с аналитики уже бывшего депутата Государственной думы Владимира Рыжкова.

- Бюджеты муниципалитетов в западных странах - итог многолетних споров и соглашений,- говорил экономист. - В среднем там органы местного самоуправления сегодня оставляют себе (выделено автором - В.М.) 65-67 процентов общих сборов налогов. 33-35 процентов идет в государственную казну. У нас же органам МСУ государство оставляет лишь частичку от общего сбора налогов. Три вида налогов, и то не полностью. Например, десять процентов подоходного налога физических лиц… В итоге и так экономически слабо развитые территории получают мизерные отчисления в свои бюджеты и не в состоянии толком решать любые местные вопросы… А нет денег - нет и власти!

Этот печальный вывод и сегодня подтвердит любой глава сельского поселения. Да еще расскажет о том, что районные муниципальные образования, ссылаясь на перераспределение полномочий, забирают в свои бюджеты части налогов поселений. Или продают их имущество. Как в Кочево районные власти продали предпринимателям сельский водопровод. И сегодня новые владельцы не хотят его обслуживать…

Берут не свою часть налогов и продают чужое имущество, может, и не от жадности - нужда заставляет. Все сельские районы Пермского края крепко "сидят" на дотациях от государства. Их везде больше 70 процентов от общих сумм расходов. А в Косинском районе и Кизеле - больше 90 процентов.

Вся система муниципальной власти в сельской местности и так называемых депрессивных территориях Пермского края держится только на деньгах из бюджетов края и государства. Они выделяются и прямыми трансфертами, и на различные краевые программы и проекты. Как сообщают об этом региональные власти, "идет процесс выравнивания финансовых возможностей".

Иной читатель сейчас скажет, что такая система - единственная разумная возможность сохранить местную власть. Без региональных трансфертов не будет ни поселенческого, ни районного, ни городского уровней. И кто тогда будет решать местные проблемы?

Вернемся к системе формирования местных бюджетов. Я уверен, что установленные сверху мизерные нормативы отчислений в бюджеты местных поселений вполне продуманы. Создана система для того, чтобы была возможность государственного и регионального управления с помощью финансовых рычагов. Как продумано и отсутствие на региональном уровне, даже после пяти лет действия закона, единой системы оценки финансовых (налоговых) потенциалов территорий поселений, районов и городов.

В итоге - темный лес, в котором каждый глава ловит свою синюю птицу трансферта или какого-нибудь проекта. Кому это очень выгодно, кому - нет. Например, главам по сути не выгодно бороться за увеличение налоговых поступлений: на сколько они увеличатся, на столько будут уменьшены трансферты. Все молчат, потому что иметь свое мнение в этом лесу очень опасно. Ведь "регулируются" не только трансферты и проекты, но и порядок выборов глав, сами выборы руководителей муниципальных образований. А если появляются лидеры, выдвинутые народом, как в Чайковском, то "против" работает вся система выборных манипуляций. Избранные вопреки воле региональной власти главы чаще всего ставятся в финансовые условия "на уничтожение".

Здания советских сельсоветов и по сей день служат верой и правдой. Фото: amr24.ru

Здания советских сельсоветов и по сей день служат верой и правдой. Фото: amr24.ru

Именно дотации в бюджеты местных поселений и система организационных манипуляций помогли в регионе создать четкую вертикаль власти и влияния. В этой вертикали нет места заботам о нуждах населения, его удобстве. Многочисленные факты подтверждают, что фактически управляющие всем государственные чиновники пренебрежительно относятся к развитию самих территорий, здравоохранения, образования и сельскохозяйственного производства. В эту жесткую систему, направленную даже не на развитие, а на деградацию территорий (например, в сфере здравоохранения) вынуждены встраиваться, становиться ее элементом даже главы поселений и районов, искренне желающие принести пользу населению.

Вывод такой: созданная финансовая схема по степени зависимости от центра мало чем отличается от схемы, действующей при прежней власти. Только она стала еще более громоздкой, не прозрачной и ставящей местных глав в большую зависимость от регионального центра. Фактически это возврат к централизованному управлению.

Поэтому подзаголовок статьи стоило сформулировать так: "Деньги и их роль в формировании вертикали власти".

Человек обыкновенный
В этой публикации было бы чрезвычайно интересно проанализировать особенности взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей власти, проблем борьбы за имущество, причин интереса местных предпринимателей к выборам в депутаты, вред встречных финансовых потоков… Словом, всего, что не лучшим образом влияет на выполнение органами местного самоуправления функций власти. Близкой или далекой…

Давайте поставим себя на место обычного жителя сельского поселения. В части взаимоотношений с местной властью. Живет он, обыкновенный человек, в 15, а то и 30 километрах от "конторы" поселения. К этой части власти его приводят только надобности по межеванию старого или отведению нового земельного участка, выписке леса на стройку (а сейчас мало кто и строится), выделению жилья из фонда поселения. Кое - где - регистрация проживания. Вот и все личные дела. По другим вопросам, вроде плохого уличного освещения, разбитой дороги, устройства пожарного пирса или слабой работы учреждений культуры он специально в администрацию поселения не пойдет, не поедет.

Все остальные личные заботы сейчас решаются "в районе". А это уже под 40-50 километров. Даже регистрация ребенка, брака, смерти, опека и попечительство, регистрация в центре занятости. Да почти все.

К этой путанице для простого человека надо добавить такие трудности, как ограничение часов и дней приема, местные изменения полномочий органов власти, отказ выслушать посетителей "без предъявления квитанций об уплате налогов за недвижимое имущество, землю и договора на вывоз ТБО". Такие объявления в административных зданиях я видел лично.

Обыкновенного человека, конечно же, раздражает хаотичность полномочий органов двухуровневой власти, ее заостренность именно на свои удобства. А на это недовольство накладывается грубость персонала в местной больнице и невозможность попасть на прием к узкому специалисту, в магазинах - рост цен на товары, в быту - увеличение платы за электроэнергию, газ... И все это на фоне продолжающегося развала промышленного, сельскохозяйственного производства и низких зарплат. Итогом привожу цитату из официально опубликованного доклада правительства края: "Доля населения, удовлетворенного деятельностью местных органов власти, во всех муниципальных образованиях края ниже 50 процентов, а в 13 из них - менее 20 процентов". Дальше комментарии нужны?

На этом фоне не надо упрекать жителя села в нежелании принимать участие в сельских сходах, собраниях, публичных слушаниях и конференциях. Он давно увидел и по-своему оценил финансовую и организационную слабость обоих уровней местной власти. Понял жесткую позицию "дам - не дам" региональной власти Их влияние на процесс выборов депутатов и глав. И свою беспомощность. Может, поэтому даже налоги на имущество и землю он платит с большой неохотой…

Человек обыкновенный понял это пренебрежение к его правам. Понял, оценил и как бы "окуклился". Стал жить в своем маленьком мирке: работа - ужин - сериал - сон. Выживать. С незначительными вариантами. Этот трагический для всех нас процесс обществу аукается все более низкой явкой граждан на выборы, ставшими уже их имитацией, и... ростом числа спившихся от понимания невозможности что-то изменить.

Как обычного жителя вернуть к гражданскому участию в управлении поселениями, районами? Лично я с большим интересом слежу за усилиями общественных организаций, их лидеров по повышению гражданской и социальной активности населения. К счастью, такие люди еще есть и в краевом центре, и в районах, городах края. Они пытаются остановить рост пропасти между властью и населением, разрабатывают для этого свои программы и проекты.

Один из таких проектов - центра "Грани" - по развитию гражданского участия в Суксунском, Оханском, Косинском и Кизеловском районах. Скорее всего, по его итогам будут предложены интересные решения. Причем, поддерживаемые населением. Но оценит ли эти предложения государственная власть в лице губернатора, министерства регионального развития, уже создавшая удобную для себя пирамиду?

Всем нам надо все же понять, насколько порочна и опасна для региона, страны сложившаяся сверху до сельского поселения командная система управления, формирования и финансирования местных органов фактически государственной власти. После изучения ситуации у меня появилось твердое убеждение, что о такие формы управления страна уже спотыкалась.

Василий Мосеев

 Главная






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.