НОВЫЙ САЙТ ПРПЦ НА NEW.PRPC.RU





Главная / Законопроекты

ЗАКОНОПРОЕКТЫ

Заключение по проекту Закона Пермской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Пермской области"

Проект закона Пермской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Пермской области" представляет собой попытку упорядочить на региональном уровне существующую практику взаимоотношений между организациями некоммерческого сектора и органами власти, что само по себе актуально и востребовано в современном обществе.

Однако данная попытка представляется нам не вполне удачной с точки зрения повышения эффективности взаимодействия власти и некоммерческого сектора.

Считаем, что законопроект имеет следующие недостатки:

  1. Законопроект ограничивает "принципы и формы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и некоммерческих организаций" только сферой "реализации государственных и муниципальных целевых социальных программ". Как известно, общественно-полезная деятельность значительного числа некоммерческих организаций лежит вне сферы реализации государственных и муниципальных социальных программ.

  2. Законопроект содержит закрытый перечень форм взаимодействия органов власти и некоммерческого сектора, что само по себе уже является нарушением действующего законодательства в сфере взаимоотношений государства и некоммерческих организаций. Он также не в полной мере обобщает практику уже существующих на данный момент форм взаимодействия государства и отдельных институтов гражданского общества.

  3. Законопроект имеет рамочный характер, при этом необходимая для такого рода законов система бланкетных норм, обеспечивающих его дальнейшую реализацию, либо отсутствует, либо имеет некорректный характер. В свою очередь попытки закрепить в законопроекте механизмы конкретных форм взаимодействия не обеспечивают возможность их непосредственной реализации. Причиной тому является отсутствие четкого подхода в проекте закона к предмету регулирования: с одной стороны - необходимость ограничиться лишь закреплением принципов основ взаимодействия в соответствии с заявленным названием закона, а с другой стороны - желание сделать его практически применимым, поскольку время для принятия законов такого характера уже прошло.

  4. Законопроект неоправданно сужает состав получателей государственной, муниципальной поддержки до некоммерческих организаций, принимающих участие в реализации государственных и муниципальных целевых программ.

  5. Существуют многочисленные претензии к технико-юридическому уровню исполнения законопроекта: отдельные нормы проекта противоречат действующему законодательству, а также вступают в противоречие друг с другом. В законопроекте вводятся понятия, которые не определены ни самим законопроектом, ни действующими нормативно-правовыми актами.

 

1. Законопроект, необоснованно ограничивая сферу взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и некоммерческих организаций только сферой реализации государственных и муниципальных целевых социальных программ, тем самым способствует не развитию и укреплению гражданского общества, а напротив - разобщению и разделению составляющих его субъектов на поддерживающих текущую государственную и муниципальную политику и реализующих собственные проекты, не входящие в сферу интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления. Тем самым законопроект фактически содействует не становлению новых институтов демократического общества и развитию партнерского диалога между гражданским обществом и государством, а направлен на огосударствление сферы гражданских инициатив и некоммерческого сектора в целом.

2. Законопроект фактически содержит исчерпывающий перечень форм взаимодействия государства и общества. Однако в нем не нашли отражения такие существующие в законодательстве формы возможного взаимодействия, как участие в законотворческой деятельности, участие в подготовке и обсуждении государственных и муниципальных программ, отчетов по их последующей реализации, предоставление льгот по кредитам, оплате коммунальных услуг, а также актуальные на сегодняшний день - общественный (гражданский) контроль и общественные экспертизы.

3. Определяя основы взаимодействия органов власти и некоммерческих организаций, проект закона ограничивается только закреплением общих принципов такого взаимодействия. В то же время, описывая конкретные формы взаимодействия, законопроект стремится закрепить практически применимый механизм их реализации, упуская при этом возможность определить как основы его реализации, так и непосредственную практическую применимость.

Так, в частности, при регулировании такого механизма поддержки как выделение грантов, не определено, на основании каких критериев конкурсная комиссия будет определять направления государственной и муниципальной политики, по которым предполагается выделять гранты, или не ясно, каковы принципы формирования состава конкурсной комиссии, что невозможно просто оставить на усмотрение подзаконного акта, поскольку будет нарушен основной принцип, закрепленный в статье 6 проекта - гласность. В то же время невозможна и практическая применимость данного механизма, поскольку не определены, например, критерии отбора победителя и порядок голосования.

Механизм реализации социального заказа не соответствует Закону Пермской области "О социальном заказе", хотя законопроект ссылается на данный нормативный акт как основной документ, регулирующий эту сферу. Например, в действующем законе о государственном социальном заказе в Пермской области заключение договора социального заказа осуществляется государственным заказчиком, которого определяет глава администрации Пермской области, а не непосредственно главой администрации Пермской области, как указано в законопроекте.

При предоставлении такой формы поддержки как субсидия не ясно, как реализуется требование статьи 6 законопроекта о конкурсном отборе некоммерческих организаций, поскольку в законопроекте не отражен механизм проведения конкурса на предоставление субсидий.

Определяя основы благотворительной деятельности, законопроект не раскрывает критерии отнесения лиц к благотворителям или механизм определения таких критериев.

Законопроект указывает на особенности трудовой деятельности добровольцев. Однако из текста законопроекта не ясно содержание этих особенностей, а также, каким образом это соотносится с действующим законодательством в сфере труда.

Статья, регулирующая такую форму взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления как общественные слушания, содержит ряд понятий, содержание которых не определено в законодательстве - "круглые столы", переговорные площадки, другие. Из текста статьи не ясна степень необходимости и обязательности для органов власти и местного самоуправления проведения общественных слушаний и их правовые или политические последствия, какому органу власти, местного самоуправления направляются предложения о проведении общественных слушаний, отсутствуют гарантии участия некоммерческих организаций в общественных слушаниях, если они проводятся по инициативе органов власти, местного самоуправления.

Отсылочные нормы законопроекта некорректны. Они либо не определяют орган, на который возлагается обязанность по урегулированию данных отношений, либо содержат ссылки на несуществующие нормативные акты. Например, в Пермской области в настоящее время не существует закона "О благотворительной деятельности на территории Пермской области", а Закон Пермской области "О государственном социальном заказе в Пермской области" не регулирует отношения, связанные с выполнением муниципального заказа.

4. В статье, касающейся льгот при предоставлении в аренду государственного, муниципального имущества, критерии отбора лиц, которым предоставляются данные льготы, не соответствуют принципам формирования демократического гражданского общества. Если таким критерием является поощрение некоммерческих организаций, осуществляющих активную деятельность в избранной ими сфере, то почему возможность получения поддержки ограничивается необходимостью обязательного участия в областных конкурсах или иных формах реализации государственной и муниципальной социальной политики.

5. Вызывает сомнение возможность нормативного регулирования на уровне Пермской области отношений, связанных с взаимодействием и поддержкой органами местного самоуправления некоммерческих организаций. Законодательством не предусмотрена возможность наложения на органы местного самоуправления обязательств по поддержке некоммерческих организаций, а также форм их взаимодействия. Если целью закона было определить потенциальную возможность развития деятельности органов местного самоуправления в этом направлении, то не ясно, почему это осуществляется путем принятия закона, а не в предусмотренной законодательством форме путем заключения договора между органами государственной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления.

В законопроекте также существуют некорректное использование отдельных понятий. Например, в статье, регулирующей общественные слушания, органы государственной власти и органы местного самоуправления заменяются понятием "органы власти", хотя в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не являются органами власти. В понятии "грант", данном в статье 2 законопроекта указывается, что общественно-гражданские инициативы направляются на социально-экономическое развитие Пермской области, но в статье 5 законопроекта допускается участие некоммерческих организаций только в социальной сфере. Необходимо единое использование понятия "правовых акты", поскольку в одних положениях законопроекта употребляется понятие "нормативно-правовые акты", а в других "нормативные акты".

Кроме того, содержание многих понятий, используемых в законопроекте (например, благотворительные программы, некоммерческие социальные проекты, трудовая книжка добровольца) не раскрывается.

6. По сути данный законопроект не может стать нормативным актом прямого действия, что противоречит основным тенденциям в развитии современного российского законодательства. В частности, речь идет о стремлении законодателя не допускать появления нормативных актов с доминированием норм декларативного и отсылочного характера, тем более в такой политически значимой сфере как взаимоотношение граждан и органов власти.

Таким образом, законопроект требует серьезной доработки. Принятие данного проекта в предложенной форме приведет к появлению закона малоэффективного с правоприменительной точки зрения. Кроме того, принятие данного законопроекта может привести к росту напряжения во взаимоотношениях между органами власти и гражданскими организациями региона.

Председатель
Пермской гражданской палаты
И.В. Аверкиев

Юрист-консультант
Пермской гражданской палаты
С.В. Максимов

Размещено 12.11.2002

 Главная / Законопроекты






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.